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近代中国的命运曾经与列强的外交政策纠缠在一起，特别是日本。虽然今天的历史学家可以回避有关中国的战争和条约的详细编年史（像H.B.马士的《中华帝国对外关系史》那样），但追溯中国历史的这个方面正变得更加重要起来。如芮玛丽在《革命中的中国》中所指出的那样，外国人的存在及其在中国土地上的各种活动，毕竟提供了20世纪中国政治赖以展开的部分背景。此外，不只是本丛书第12卷所描述的沿海和“外国的存在”，还有列强之间的矛盾和冲突，也影响了中华民国内部的发展。所以，本章和下面的第10章旨在探索20世纪中国历史外部关系的来龙去脉，这自然要从旧秩序的崩溃开始。[1]
溯源：作为东亚地区秩序的清帝国的衰落和灭亡
清代的皇帝在维护其中央政权方面曾经很有成效，这个政权统治着满洲、蒙古、新疆和西藏这样一些边缘地带，以及汉人密集的中心地区。军事力量、封建制度、宗教和商业都曾为清帝国的政治服务，混合使用，因地区和民族而异。在所有这些亚洲腹地，清朝曾经用战争建立统治，并用驻军维持统治。在满洲和蒙古，皇帝把部族首领变为他个人的附庸。在西藏和蒙古，他庇护喇嘛教的领袖。在喀什噶尔（南疆），他任命当地的伊斯兰教首领（“伯克”）为官员，并认可穆斯林的教规和伊斯兰教的宗教机构。满族统治亚洲腹地时，对喇嘛教和伊斯兰教的利用，像统治中国对儒教的利用一样，显示了高超的技巧。[2]
对外贸易同样要服从帝国的需要。北京未能保护蒙古的王公和寺院免于欠下当地汉族商人的灾难性债务。但经由琉球与日本的贸易，与俄国在恰克图的贸易，与中亚（浩罕）在喀什噶尔的贸易，以及与英国人、美国人和欧洲人在广州的贸易，都成功地受到限制和控制。19世纪以前，只有从东南亚到广州和厦门的贸易，由于掌握在中国人而不是掌握在外国人手里这样一个简单的原因，被排除在朝贡体系之外。
像清朝对中国的统治一样，清帝国由复杂和熟练的制衡系统维持。例如，以当地的酋长、僧侣和部落王公为一方，与以中央政府的将军和官员为另一方之间，地方政坛内部的僧俗名流之间，清朝中央政府的文武官员之间，以及地方贸易岁入与军费之间，都存在这种制衡系统。只有当以外国军事力量为后盾的国际贸易在边境上增加时，帝国才开始土崩瓦解。沙俄在中国北部和西部，法国和美国在中国南部和东南的商业、政治和军事的推进，是最著名的19世纪帝国主义的传奇之一。[3]不久日本蚕食了东部和东北。
清朝对蚕食的反应的某些模式，或许可被视为一切围绕帝国边界。首先，清朝的边境贸易从属于战略利益，因为在历史上中央政府对亚洲腹地边界的控制，对中国中心地区的安全曾经是必要的。外国商人尽可能地被限制在边境的商业中心里。因而17世纪90年代俄国人被赶出满洲，1727年后被限定在恰克图贸易，偶尔才有商队被允许前往北京。[4]同时，因为19世纪早期英国与广州的贸易增加，清朝沿用不久前在中亚行之有效的各种办法进行干预。一个外邦浩罕在喀什噶尔的贸易，曾引起外国商人的要求和一场由宗教反对派领袖领导的圣战。结果是清朝在击退了浩罕对喀什噶尔的入侵后，谋求稳定；他们向外国商人支付赔偿，并接受浩罕代表们的一种治外法权，这些代表监督他们的商人在喀什噶尔的活动，因此贸易在稳定的基础上继续进行。1835年的这种中亚解决方式，与19世纪40年代广州最后解决方式的相似太令人惊讶了，不可能是纯粹的巧合。[5]
其次，当清朝沿亚洲腹地和东部沿海两段边界的政权结构开始瓦解时，它发现它的军事防卫能力远远不够，所以需要用租界和扩大贸易来羁縻外国人。这再次令人想起充分成熟的怀柔蛮夷的各种方法。鸦片战争以后，清朝沿袭了明代早期的政策，第一，承认一切与中国交往的国家；第二，对这些国家一视同仁。[6]当中央政权衰弱时，中国确曾习惯于平等主义的对外关系。[7]这种长期政策，在北京接受了1843年英国附约中的最惠国条款后付诸实施。清帝对礼仪上的至尊地位的要求，即朝贡制度，依然悬而未决；由于1860年后新皇帝尚在冲龄，外国公使在他面前行叩头礼的问题只能推迟到1873年去解决了。
这当然不是中国第一次被迫从软弱的地位实施对外政策。在这种形势下，长期形成的战略是嗾使一个侵略者去反对另一个侵略者。几乎在美国和法国的地理位置尚未弄清以前，广州管理蛮夷的官员就寻求他们的帮助来制止英国的侵略。后来，例如李鸿章在制止日本、俄国和法国蚕食的各种努力中，一再试图得到美国的调停和外交帮助。在1894年英国未能帮助反对日本后，李鸿章转向俄国。“以夷制夷”是贯穿近代的主要战略。[8]虽然中国人认为有必要放弃中国中心主义，但利用一种外国势力去反对另一种外国势力的思想是容易沿袭的。它与西方的均势观念有异曲同工之妙。
1860年后中外关系过渡时期的特点，简要地可由古老的共同治理的方法说明，这是非中国人的王朝利用其他的非中国人共同治理中国的一种方法。晚清共同治理的第一个例子，是中国人利用外国统率的洋枪队保卫上海和宁波，然后是赫德领导下的帝国海关的发展，但赫德只是19世纪中期后众多外国雇员和顾问中最为杰出的一位。毕竟借用外国技术理所当然地一起带来了外国专家。这一切都是通过与英国达成某种协议而取得的。但是这种在北京的共同治理的权力机构和条约口岸中靠把英国人加入蒙古人的行列，以保持稳定的趋势，只有按照中国中心主义才有可能。像蒙古人一样，满人熟练地利用西方人帮助统治中国，延长了他们的异族统治；但在19世纪90年代，一旦中国开始认识到自己是世界各国中的一员，这种办法就失去了效用。[9]
满族统治者不能领导一场汉人的民族主义运动的事实，成了一个主要障碍，延缓了中国对国际社会的适应。清朝领导下的东亚的中国中心帝国，已经确立了中国的优越中心文化和物质力量与围绕其陆上边界的较小民族之间的关系。但当中华民国继承前帝国时，它面临极度的窘境。建立在民族主义原则上的民国总统，几乎不可能要求以前皇帝曾经拥有对亚洲腹地民族中地方统治者的宗主权。只有当人们接受了中国爱国者最反对的西方式殖民帝国主义，民族和帝国的观念才能相容。一个新的政权必须统一中国领土的传统使命，使中华民国背上了一个包袱，她必须保持一个统治以前曾构成清帝国的形形色色的民族和向四面八方延伸的地域的中央政权。然而，从帝国主义解放民族的思想对此很少支持。事实上，在1912年2月清朝君主政体的消亡粉碎了它曾创立的多民族和超民族的帝国前，民族主义的新原则已经削弱了它的基础。
简言之，民族主义存在于正在使旧的大陆秩序黯然失色的“沿海”影响之中。[10]晚清的政权已经很难控制汉人经济的不断扩张。越来越多的蒙古王公和喇嘛已经沦为中国商人掌握之中的债务人。中国移民也已挤入内蒙古、西藏东部和满洲。用拉铁摩尔的话说，[11]这种中国“次帝国主义”向亚洲腹地的渗透，在商业侵略和野心方面有它的对手，它们从俄国向蒙古和中亚以及从英属印度向西藏进发。清帝国偏远的非汉族地区，于是发现它们自己处于扩张中的俄、英大陆帝国和人口不断增长的中国汉族的夹缝之中。结果是亚洲腹地的民族开始两面提防并培养它们自己的民族个性，同时嗾使欧洲人反对中国人。1911年前的10年中，在当地晚清改良主义政策刺激下，蒙古和西藏两地的反清独立运动已经兴起。[12]
在蒙古，扩张中的中国的蚕食已经结束了清朝利用部落王公和喇嘛上层的回避和间接统治政策。随着畜牧经济被引入商业之中，统治阶级和普通百姓都变得穷困起来，并向中国放债者借债，而清朝却减少了补贴和增加了税收。[13]清末10年（1901——1911年）的新政向中国殖民和农业移民开放了蒙古，允许通婚和蒙古人讲汉语，这种中国化对蒙古人原先保有的家园形成威胁。地方政府的项目、兵役、铁路和其他改革，增加了清朝的税收要求，疏远了蒙古上层，并激起了民族主义情绪。1911年7月，一群首领决定谋求独立并派了一个代表团前往俄国寻求支持。
蒙古和西伯利亚有1700英里的边界，在19世纪中叶沙俄就已确定了对蒙古的目标。俄国从北京获得越来越多的商业利益，并追求像对保护国那样的优势；但是为了这一目的，圣彼得堡赞成蒙古继续在清朝宗主权下自治，不赞成独立。原因是简单的，独立将使蒙古开放，与所有其他列强接触，这些列强的远期商业权利将与俄国的既得权利竞争。一个独立国家不可能被作为保护国接管而不与日本等其他列强发生外交冲突；而俄国以中国名义上的宗主权为托词，却能获得事实上的优势。中国的民族主义者极力宣称蒙古是中国的一部分。1911年俄国的贸易比中国少，在那个地区大约只有800名俄国人。因此俄国做出双重姿态————反对独立，但支持自治————并派遣两个连的哥萨克去加强在库伦的领事馆的警卫。
1911年10月中国革命的爆发很快促使外蒙宣布独立。12月29日，库伦的活佛哲布尊丹巴·呼图克图以一种颇为中国化的方式被立为一个新国家的神权统治者，而对中国的债务则被拒付。然而俄国并未承认外蒙是一个向国际社会开放的主权国家，继续承认中国的宗主权。俄国在开始装备和训练蒙古军队的同时，于1912年1月发布了一个放弃任何领土野心的声明，并要求北京放弃直接统治、殖民或驻军。1912年11月3日的俄蒙条约承认外蒙的自治并确认俄国的贸易特权。但是俄国拒绝承认蒙古独立和库伦领导的包括仍在中国统治下的西部部落在内的泛蒙古运动。只有1913年11月5日的俄中条约承认蒙古在中国宗主权下的自治模式；在恰克图经过漫长而激烈的谈判后，1915年6月7日的中、俄、蒙三方协定再次确认了这个模式以及俄国的经济权利。俄国实际上已经建立了一个中华民国无力反对的非正式保护国。
然而库伦的活佛（即博克多汗）的新政府打破了清朝曾在蒙古部族世俗王公和喇嘛寺庙之间保持的平衡。一旦掌握权力，寺庙“在牧民、牲畜和牧场等方面增加到与世俗王公不相上下的地步”，并开始将资源转用于纯宗教的目的。这种神权政治的保守主义在北京遇到对抗，那里的中华民国试图保留古代朝贡制度的外表，并至少在名义上维护蒙古王公的利益。但蒙古人民革命党在10年内，在苏联的鼓励和苏赫巴托尔和乔巴山的先后领导下，于1921年建立了一个新政府，并于1924年活佛去世后宣布蒙古为一个不再在中国宗主权之下的共和国。[14][15]
在西藏发生了类似的过程，但结局不同。英印对喜马拉雅山南麓的拉达克、尼泊尔、锡金、不丹和阿萨姆等山国的贸易和战略安全的关注促使英国决心不让俄国势力波及西藏，这些山国在文化上，有时在政治上是西藏的藩属。清朝在18世纪曾用武力确立对西藏以及尼泊尔的宗主权，而在1886年中英《缅藏条约》里得到英国承认。然而在1904年，英国感到有必要抢在俄国前头，它派遣荣赫鹏探险队开辟通往拉萨的道路，并就英国对西藏的保护进行谈判。但伦敦对这个难以接近的世界屋脊所承担的义务逐渐减少；1906年英国在中英条约里再次承认北京对西藏的宗主权，作为保护英国在那里的利益的最佳方式。英国的目标是将俄国的势力阻止在西藏以外，它并不注意西藏人对脱离中国独立的关心。
这就为1908年清朝再次强硬主张对西藏东部的统治提供了舞台；1910年现代化装备的中国军队终于开进拉萨，一个中国行政当局试图在那里统治。这破坏了北京和拉萨统治者之间古老的保护人与依附者的关系。这个神权国家传统的统治者达赖喇嘛逃往印度。不久，辛亥革命和清朝的崩溃导致了中国驻军和官员被逐。年轻的中华民国难于再次主张对西藏有统治权，而达赖喇嘛于1913年1月宣布西藏独立，据说还和库伦的活佛（在喇嘛教等级中名列第三）签订了一项条约，互相承认独立。这导致了1914年英国、中国、西藏在西姆拉的漫长的谈判，英印试图承认西藏的独立，但中国拒绝。虽然西藏与印度的贸易和文化交往是独立进行的，但英国从未要求对西藏的保护权或宗主权。中华民国坚持西藏是中国一部分的主张，而英国则认定中国有宗主权（不是主权）和西藏有自治权（不是独立）的方案。这意味着中国不直接控制西藏以及英印与西藏关系的加强，但只有英国留在印度以及中国依然软弱和不稳定时才会如此。[16]
新疆和西藏一样，缺少与外部世界联系的铁路，在民国初期也处在国际政治的边缘。1890年的进士杨增新曾在甘肃和新疆供职20年，从1908年起成为阿克苏兵备道员，1912年他被北京任命为新疆都督，并保持这个职位直到1928年死去。他用胡萝卜加大棒和分而治之的办法安抚中国的革命者、维吾尔穆斯林原教旨民族主义者和哈萨克部落，禁止官员腐化和鼓励贸易。他使新疆事实上处于半自治状态，非常成功地隔离了中国和俄国双方动乱的破坏性影响。1924年杨与苏联订立的贸易协议规定重新开放领事馆，在尊重对方法律和司法权方面建立平等的关系。随着这项贸易协议新疆与苏联之间的贸易急剧增长。从1923——1924年度的340万卢布猛增到1926——1927年度的2200万卢布。在政治分裂、民族众多的新疆，任何民族主义运动都未能掌权，杨督办*设法保持政权的统一和与苏联的贸易，而又防止它的政治干涉。[18]
外蒙、西藏和新疆以各种方式摆脱了北京的控制，而对中华民国只保留边际的重要性。满洲是一件截然不同的事，因为那是中华民国在一个汉族地区与一个帝国主义强国直接对抗，而中国的国家主权危在旦夕。
日本的蚕食引起了中国在国际体系中位置的总体问题。已被迫放弃对外来者礼仪至尊传统要求的中国，怎样才能摆脱不平等条约所强加的半殖民地的屈辱地位？为此目的，它怎样才能以平等主权国家的国际秩序的新观念，来代替以北京为中心的一元世界秩序的旧观念？在这中间，在中国和围绕中国而发生的战争————不管中国是否直接卷入————是怎样影响它的政治和经济的呢？中国衡量东亚和平和秩序的标准是什么？当与另一个国家————大多是日本————发生冲突时，中国的领导人和舆论是怎样面对斗争的？简言之，他们怎样看待他们在世界中的新地位？回答这些问题的努力是一个有教育意义的过程，通过这个过程，现代的中国人确立了对他们自己和对现代国际社会的观念。
日本在满洲势力的崛起
共和革命前夜中国的国际地位，深受日本上升到一个强国的地位和西方列强在东亚的作用相对下降的影响。[19]1901年后，西方列强已经加强了自我约束以保持现状，并追求它们自己既得的经济利益————俄国和德国除外。甚至随着1917年的革命放弃了原来在中国本部的不平等条约权利后，俄国也继续渗入蒙古和北满；而德国随着第一次世界大战结束，从东亚舞台上消失，直到20世纪30年代东山再起。相反，日本不仅追求扩大它的经济利益，而且在外交和军事行动中运用它的政治力量。在吞并朝鲜之后，满洲成了她的主要活动中心。
满族部落的家乡（现称中国东北），在中国所有人口稀少的地区中最为引人注目。旧中国沈阳以下地区称为辽东，自汉代以来就是有人定居的中国的一部分。然而北满仍处于部落状态，在满族征服中国后，清朝把它作为民族禁区保留，并作为军事边疆治理。19世纪中叶，中国人入境已不再能被遏制，而北京也认识到甚至必须对此加以鼓励，否则俄国将从黑龙江向南扩张以填补真空。而吉林和黑龙江对移民的进一步开放导致了经济的开发，特别是鸦片和人参，伴随着走私和抢劫，由此引起管理和税收问题，比未充分扩展的清朝军事管理所能应付的更快。在满洲的蒙古人，像在蒙古一样，易受中国商人剥削，也产生了忠诚问题。
到19世纪90年代，清朝为了自卫，已经开始计划修建从长城向北的铁路，以抵御俄国筹建的西伯利亚大铁路的威胁，但中国的努力太晚，工作也太少。1895年日本对中国的胜利，直接导致了1896年的中俄联盟和俄国修建穿越满洲的中东铁路。俄国在1900年义和团期间对满洲的军事占领在灾难之上更加上了灾难。日本诱使其他列强要求俄国撤出满洲，而沙皇政府却竭尽全力压迫北京政府签订符合它的利益的秘密协定。昔日满族的家园，当今成为大国特别是俄日之间竞争的焦点。[20]与其他主要从海上到达中国的列强不同，这两个国家正从陆上蚕食。在下一个五年内，日本已经在辽东半岛取代了俄国，并沿铁路干线向北推进。
这是1904年2月8日爆发的日俄战争的结果。俄国遭受多次失败，但到1905年夏日本的信心和资力已丧失殆尽，难以再战。例如，在1905年2月23日至3月10日的沈阳大会战中，日军24万人和992门大炮与数量上占优势的俄军37万人和1219门大炮对抗。毫不奇怪，俄军发射了54万发炮弹，超过了日军的35万发。当3月9日日军开始对建有城墙的沈阳发动总攻并于次日占领该城时，俄军主力只是由铁路撤至沈阳以北铁岭的新阵地。日本已经用极大的代价包围了俄军，但因缺乏弹药，只能眼睁睁地看着俄军有秩序地撤退。日本人的后援储备已经动员起来，他们发现事实上已不可能运送另外的军队和弹药到前线。
至少在5月27日以前，情况似乎有利于俄国人，俄国的波罗的海舰队已经驶过好望角，穿过印度洋，并在法属印度支那金兰湾停泊作最后补给。5月27日，这支舰队在对马海峡被日本的联合舰队歼灭。这使俄国难于继续作战。同时，1905年1月22日“流血星期日”开始的俄国革命，给沙皇体制带来了进一步的困难。6月，战舰“波将金”号上的水手在奥德萨起义。虽然人员和物资继续沿西伯利亚大铁路运往前线，但是军队士气低落。伴随着国内的骚动，这使俄国政府丧失了战斗的决心。
地图4 满洲（东三省）
5月31日，日本人秘密请西奥多·罗斯福总统作调解人安排和平会议，这次会议于8月在新罕布什尔州的朴次茅斯举行。在此以前，罗斯福寻求有关日本意向的保证，并同意东京坚持满洲门户开放以及有意将满洲交还中国的答复。在谈判进行时，俄国代表谢尔盖·维特伯爵拒绝承认战败，隐瞒了俄国国内形势，并宣称俄国准备继续战斗。在俄国这种强硬路线的压力下，日本政府认识到它已无力继续作战，放弃了财政赔偿的要求；了解到对库页全岛的要求是不会成功的，而决心获得南半部。俄国在辽东半岛的权益，还有在长春附近一个地点与旅顺之间的南满铁路，转让给日本。
了解日本真正战争形势的外相小村寿太郎，与维特伯爵进行了一波三折的谈判，他受到许多人的指责，因为这似乎是一场外交上的失败。不了解真正形势的日本公众被条约的条款所激怒。报纸谴责政府，而以东京的心脏地区日比谷公园为中心的反政府骚乱，花了三天时间才镇压下去。[21]然而政府领导人明白，朴次茅斯条约提供了他们所能得到的最佳结果，他们试图获得中国和列强对条约的认可，以促进东亚的稳定，并减少俄国复仇战争的可能性。
他们首先接近中国。小村经过与维特伯爵的令人筋疲力尽的谈判后于9月回国，11月前往北京。他与庆亲王（奕劻）和袁世凯进行谈判，得到了北京对俄国让与日本的各项权益的承认。日本也就一个秘密草案与中国谈判，以增加日本的经济收获，并包括中国对不修建任何有损南满洲铁道株式会社利益的铁路的承诺。1905年12月12日《中日北京条约》签字。[22][23]但在两年内，为美、英参加满洲交通建设而进行的多次讨论发现中国反对这种安排。
日本同时寻求加强与英国的联盟。因为最初在1902年签约时，英、日同盟仅适用于中国和朝鲜，但当日俄战争期间英俄间的对抗遍及整个欧亚大陆时，英国想加强这个联盟，同时日本也需要一个更强的同盟来帮助它制止俄国的复仇战争。因此，英日同盟于1905年8 月12日进行了修改，其范围扩大到印度。1907年英俄关系突然好转后，为了对德国势力的迅速增长作出反应，英日同盟的性质再次发生变化。到1911年，在第三次修订稿中，焦点是对德国和俄国，这份修订本执行了10年。与英、日一方签订仲裁条约（如英美之间）的各个国家被排除在外，减轻了英国对与美国发生冲突的担心。[24]
法国同时也认为有必要为其在亚洲的地位寻求另外的保证。1907年，日本和法国达成协议，开始确认尊重中国主权和机会均等，并继续避免干涉对方的特殊利益和势力范围。以未公布的附加条款为基础，协议指出法国愿意就日本在大陆的新地位达成妥协，也希望东亚政治稳定，使俄国可以再次自由地在发展中的欧洲反德联盟方面，扮演一个更重要的角色。作为这次新的热诚的一部分，同年法国允许日本在巴黎发行三亿法郎债券。在业已加强的在满洲的作用以及在福建省的经济优先地位方面，日本现已得到英法的支持。
为了减少俄国复仇战争的危险，外相林董也准备就悬而未决的问题与俄国谈判。俄国起初似乎不愿妥协，但当俄国寻求德国支持的前景变得暗淡时，圣彼得堡被迫在亚洲寻求和解。俄国与英国的关系改进了，而它的法国盟友希望稳定与日本的关系。俄国正在把它的外交政策中心转向东欧。谈判以第一个日俄协议结束，于1907年7月30日签字。协议再次保证尊重中国的独立和领土完整以及在中国机会均等的原则，但在秘密条款中，日俄互相承认各自在北满和南满的势力范围。此外，俄国承认日本在朝鲜的优先地位；而日本则承认俄国在外蒙的特殊利益。[25]到1909年，当美国国务卿菲兰德·C.诺克斯提出南满铁路中立化的建议时，日本和俄国的共同反对使它们更为接近。1910年7月的第二个日俄条约，认为两个国家有权采取一切必要措施来保护各自在满洲的特殊范围。1911年4月，美、英、法、德组成一个财团向清政府提供贷款时，日本和俄国联合声明表示反对。结果组成了六国银行团。两国间的关系变得更亲密了。1912年7 月8日签订的第三个日俄协议把内蒙分成两部，并承认日本和俄国各自在东部和西部的特殊利益。这样，英、法、俄、日以损害它们曾庄严保证要保护和支持的中国为代价，达成了相互间的协议。
同时，日本与美国的关系由于西海岸对日本人的排外运动而紧张起来。美国加利福尼亚对华工门户开放的关闭，已经在1882年至1895年间由美国劳工组织者领导的种族主义的煽动而完成。[26]此后，同样的种族主义对准了日本人。1906年，加利福尼亚加紧实施管理日本移民以及把日本孩子赶出公立学校的法规。
为抗议中国人在美国所受的待遇，中国虽在1905年第一次发动了大规模的抵制美货爱国运动，但清朝外交政策的制定者们却从美日对抗中看到一个获利的机会。袁世凯首先抓住了这个机遇，他从1901年到1907年占据了李鸿章在天津的原职，然后成为北京的显要人物，直到1909年下台。袁世凯和那群有志改革的皇太后的臣仆们，设法在晚清发展铁路、电报、矿山、新军和警察力量，包括与帝国主义列强的关系。[27]他们在满洲仿效20年前李鸿章在朝鲜的战略————开放该地区的对外贸易，这样给贸易大国以既得利益，以保持中国的至尊地位，或者至少反对日本或俄国的蚕食，这是一种门户开放战略。
不幸的是贸易大国的商业赶不上俄日对满洲的军事和经济侵入，所以袁世凯不得不回到竞争的战略上来，在中国主办下推动那里的铁路和其他事业。因此，他希望得到美国的财政援助。许多方案都在未定之中。1905年，美国铁路大王E.H.哈里曼曾在东京向首相桂太郎建议一个统一的环球的运输系统，包括日美共同管理南满铁路，但外相小村寿太郎从朴次茅斯归来，反对这项计划，因而计划遭到搁置。同时，东三省总督徐世昌开始发展民事管理的改革。他和受过美国教育的部下、辽东巡抚[28]唐绍仪建议哈里曼投资铁路，与日本接管的俄国修建的南满铁路竞争。为了吸引资本，他们建议仿效帝国主义者，建立一个开发银行以获取美国和英国的贷款。他们的计划在年轻的国务院官员中迅速引起反响，这些官员怀疑日本对中国以及日本对美国贸易的意向。1907——1908年，中国官员积极推动中美联盟的设想，一个仲裁条约事实上已在谈判，而唐绍仪前往华盛顿企图解决中国开发满洲计划的美方投资问题。然而，在他1908年11月30日到达华盛顿时，他的希望已因现实政治而成为泡影。
西奥多·罗斯福总统意识到中国的软弱，现实地对待日本。作为对日本限制向美国移民的“君子协定”的回报，1908年11月30日的罗脱——高平协定试图缓和美日之间的紧张关系。两国认可太平洋地区的现状，同意相互尊重对方的领土主权，坚持中国的门户开放，以及以和平手段支持“中国的独立和完整”。如果其中任何一项受到威胁，双方同意交换意见。在将条约通知北京时，东京表明它完善了此前日本与英、法、俄签订的条约。[29]
虽然罗斯福总统对日本的强盛持有现实的看法，而且美国舰队在1908年访日时受到热情款待，但是美国对日本在满洲扩张的担心并没有结束，而且每个国家的海军领导人都把对方的舰队作为潜在的敌人。1907年日本海军的国防计划的中心，就是把美国作为日本的假想敌。[30]
日本在1906年建立了南满洲铁道株式会社以管理根据朴次茅斯条约由俄国转让的铁路线，达到了向中国有效渗透的新水平。公司的首任总裁后藤新平以前曾担任台湾民政长官，他对满铁有雄心勃勃的计划。他把计划看作包括矿山、农业和工业的开发和运作以及铁路附近土地的管理在内的经济计划的中心。后藤认为用这种方法，日本将能协调其对满洲实行殖民化的努力，并抵消由徐世昌和唐绍仪组织的中国开发事业的成果。满铁是按照日本商业法建立的一个合股公司，50%的股份掌握在政府手里。余额出售给日本和中国的投资者，但是在1906年10月5日最后期限结束前，没有任何中国人购买股份。由于中国人缺席，公司就这样全部归日本人所有。中国政府事后提出抗议，但已为时过晚。[31]
在日俄战争之后转让给日本的关东租借地的管理机关，设在位于辽东半岛南端的小城旅顺。旅顺的阿瑟港在俄国占领下已发展成一个给人深刻印象的海军基地；乃木将军的部队围攻该港，是日俄战争中代价最为高昂的事件。然而它的港湾浅，日本海军在那里只保持有限的设施。关东租借地总督的权力仅仅涉及这一有限的地区。直到1919年，总督个人指挥那里的军队；当这个职位变成文职时，军队控制权传给统率关东军的将军。
南满铁路株式会社的基地在大连。大连是深水港；在满铁管理下，该城迅速发展成东亚主要商港之一和满洲的门户。从那个基地出发，公司几乎像一个独立政府那样运作。最初管理铁路的授权不久就扩大了。俄国时代的宽轨距钢轨被标准轨距替换，一个野心勃勃的发展计划开始运转；而最新铁路技术，甚至连铁路枕木在内都是从美国进口的。由于与俄关系改善，沿南满铁路经哈尔滨，以及沿西伯利亚大铁路经伊尔库茨克的旅程，成为连接东亚和欧洲的最短路线。满铁从其土地征收的税款被增添到它的运营利润上，而大笔款项被用于从城市规划及道路、水和煤气管道建设到教育和研究活动的一切事业。满铁的中、小学的设备经常优于那些日本国内的学校，而满铁的满洲医学院成为全中国最先进的医学院之一。满铁的中国研究是另一项杰出成就；它集中于现状的研究，当时很少有学者这样做，从而为后来大量的日本研究现代中国经济和社会的著作奠定了真实的基础。[32]
如上所述，日本政府为保护它在关东租借地和南满铁路株式会社的权益，建立了关东军。它的司令部设在旅顺，它的各分遣队驻在租借地以外。根据朴次茅斯条约，每公里铁路线最多允许驻兵15名。这允许日本在和平时期有一个整陆军师团驻在满洲。这些部队很快成为日本渗入中国的先头部队。
这一系列的活动不可避免地会造成大量摩擦的根源，对此朴次茅斯条约的条款没有解决办法。中日关系在日俄战争前还算是友好的，但在日本取胜并殖民后，这种关系随围绕下列四个主要问题引起的冲突而迅速恶化。
第一，间岛地区：这个边境地区曾形成传统的、没有标记的中朝边界。到1905年11月，当日本把朝鲜变为保护国时，它派军队进入间岛地区，宣称拥有领土主权。然而后来日本把该地区让给中国，而这一地区朝鲜居民的权利则得到1909年9月关于间岛的中日条约承认。但随着日本在朝鲜推行殖民化，许多反对日本统治的朝鲜人迁到间岛，因而这一地区变成朝鲜反日运动的基地。
第二，安奉铁路问题：日俄战争期间，日本曾从鸭绿江边的安东到沈阳修建一条窄轨铁路，作为通往北部前线的辅助线。1905年中日北京条约把这条铁路的管理权委托给日本。这条铁路与釜山——新义州铁路连接将使它成为日本与欧洲间的最快路线，也是一条从朝鲜到满洲的军事供应线。为此，满铁试图把这条铁路换成标准轨距。中国强烈反对，因为条约中没有规定这种变换。日本最后在1909年夏发出最后通牒，强迫北京屈服后自行其是。
第三，煤矿：俄国已经开始开发南满铁路线附近的矿藏。日本接着开发沈阳以东40公里处的抚顺露天富矿。日本也经营鞍山以北的烟台[33]高质量无烟煤矿。因为所有这些煤矿离条约中提到的铁路地区很远，所以它们的经营没有条约基础或中国的允许；最后中国政府承认这种状态为既成事实。
第四，营口——大石桥铁路：俄国原来曾经同意允许修建这条铁路作为临时措施，从营口港为中东铁路建设运送物资，并承诺在后者完工后拆除。因此中国要求日本拆除这条铁路。中国的真正目的是接收这条铁路，但日本拒绝了中国的要求，并保留此路作为南满铁路的支线。
所有这些冲突刺激了中日关系，而日本国力的上升激发了中国民族主义的成长。在东京的中国学生学习日本国家生活现代化进程中的榜样，同时清政府有志改革的官员被唤起反对日本的扩张。[34]这反过来又使日本坚定其走向帝国的道路。同时，与美国达成妥协的努力正在导致1908年11月的《罗脱——高平协定》。1908年9月25日，桂太郎内阁正式通过的外交政策计划，透露了日本坚持其在满洲权利的决心，并正式决定使关东租借地成为日本的永久财产。[35]
日本的二十一条
1911年10月中国革命爆发时，日本政府主要关心的是保持1905年战胜俄国后在满洲得到的权益。由于与清政府订有协议，而革命党是未知因素，外相内田康哉和驻北京的公使伊集院彦吉两人倾向于向清政府提供援助。甚至在革命遍及长江以南后，他们仍坚持这种主张；许多保守的日本人争辩说，甚至一个由清朝统治北方的分裂的中国，也比一个由民国统治的统一的中国好。一种遍及全中国的共和制度，将成为日本君主制度的反面榜样，也将危及日本的利益。[36]所以日本政府建议英国政府组成联合军事远征队。它也同意满足清政府购买军火的请求。英国拒绝了日本的建议。英国的大部分利益在革命军控制的地域内，而援助清政府将危及这些利益。因此伦敦答复说，虽然它赞成中国的君主立宪，但它并不认为外部干涉是可行的。当11 月13日袁世凯终于回到北京时，英国人已在扮演他与革命者之间的秘密调停人。因此甚至在袁正对日本外相伊集院宣布他支持君主立宪时，他已开始与革命党人和谈。甚至北京与革命党人的谈判代表唐绍仪也赞成共和。形势向着袁世凯为总统的共和制方向稳步发展。于是袁世凯的熟练的政治手腕赢得了英国的支持。日本觉得在所有列强中它在中国利害关系最大，但没有英国盟友的支持，它不能派遣军队，也不能要求保持清朝的君主立宪。干涉失败后，日本政府开始与英国协力并转向不干涉。
不少日本民间人士坚定地支持孙逸仙的革命运动。据说有600多人曾到中国参加革命。有些人曾活跃于日本的民权运动，并认为中国革命符合中国的民主化利益。多数人相信，一个强大的中国对于从西方统治下解放亚洲是必要的。然而其他许多人，是以他们自己的利益至上作为“革命者”去中国的。最初这些日本人受到中国革命党人热烈欢迎，但不久他们被当作麻烦的肇事者而受到冷落。有影响的右翼分子头山满等知名日人跑到上海，试图控制冒险家们的活动和行为。[37]
中国的革命力量部分由于财政原因，终止了与袁世凯议和。例如，孙逸仙抵达上海后，立即与三井公司上海办事处接触请求武器。它的负责人同意几笔大的贷款；日本的目标是把汉冶萍公司置于中日共管之下。[38]1912年3月10日，袁世凯作为临时总统在北京上任后不久，日、美、英、德、法、俄组成了银行团，签字同意贷款给中国。
日本已经采取了不干涉政策，外务省试图通过在北京的谈判稳定中日关系。这种努力，被未来几十年将会损及日本对华政策的那种独立军事行动所削弱。战场上的军人比外务省的代表更具侵略性，而日本对侵略分子的专擅行为普遍接受，并纵容了他们。政府以外的日本人对政府政策的第一次挑战，是满蒙独立运动。一个曾参与清朝警察改革计划名叫川岛浪速的活动分子，已经与满族贵族成员发展了亲密的私人关系。1911年革命期间，川岛和一群日本军人密谋使满洲和蒙古独立，并劝说满族肃亲王（善耆）领导这次行动。根据计划，肃亲王离开北京前往关东租借地的旅顺，于1912年2月2日到达。但由于日本外务省一再向军队提出抗议，肃亲王被迫脱离这次运动，并隐居旅顺。（他的女儿与川岛结婚。[39]第二次世界大战后作为日本人的合作者而被处死。）
川岛小组成功地从日军获得了一大批武器和弹药。仇视汉人的强烈情绪在蒙古人中间流行，而且很少有人欢迎将来接受袁和他的政权统治的想法。两个蒙古王公受到川岛的诱惑，参加了满蒙独立运动。然后，武器在日本人护送下运进内蒙，用马车从南满铁路的公主岭站西运。然而，这支护送队受到中国政府军队的攻击，13名日本护卫人员和9名蒙古人丧生，这次周密的冒险就这样结束了。但是，直到1931年满洲事变，日本人继续卷入满洲和蒙古的独立运动。[40]
非官方干涉的另一端，是日本人帮助革命党人反袁。当1913年7月称为第二次革命的反袁运动爆发时，它在7周内就被镇压了；而孙逸仙、黄兴和军事领导人李烈钧不得不逃命。袁世凯政府请求英国和日本不要接纳中国的政治避难者进入其领土。尽管外务省作了最大努力，日本民间人士和军官还是帮助了革命党领导人逃跑。黄兴乘日本军舰“龙田丸”从南京到上海。从那里他乘日本私人轮船逃到香港，然后转到另一艘开往日本门司的日本轮船。孙逸仙从上海到福州，日本轮船“抚顺丸”在那里把他接走，经台湾把他带到神户。李烈钧在战斗失败后，于1913年9月1日获准在长沙的日本领事馆避难，然后乘日本轮船前往汉口，从那里他乘军舰“伏见丸”逃脱。[41]
二次革命因三次意外事件而受到损害，这三次事件影响日本舆论反对他们政府的谨慎政策：扣压一名日本陆军上尉，逮捕一名陆军少尉，以及袁军进入南京时的暴力行为导致三名日本人死亡。东京外务省寻求以温和外交来解决这些问题，但被这些“侮辱”激怒了的日军要求惩罚那些责任者。当压力升级时，外务省政治事务局局长阿部守太郎被一名强硬派青年杀害。几千名愤怒的东京市民示威反对外务省的政策。这些压力迫使外务省向袁世凯政府交涉。[42]东京政府最后占了上风，但在此过程中中国的知识分子，包括革命党人在内，广泛显示了反日的猜疑和敌意。
当1914年7月28日第一次世界大战在欧洲爆发时，中国马上提出了一项二十四点声明，表示不介入战争。声明的要点是交战国不能占据中国领土或领海，或在中国领土或领海上交战；以及不能利用中国领土作为发动进攻的地区。交战国的军队和武器如经过中国领土，将依法扣留或没收。
至于日本，第一次世界大战提供了稳定其帝国主义利益的机会。日本从俄国获得的满洲的利益只要短时间去经管，而对德国曾于1895年组织三国干涉的有意侮辱现在能够予以反击。然而，英国试图劝阻日本方面对德国采取军事行动，而澳大利亚、新西兰和加拿大等自治领甚至更反对日本卷入。英国以保护太平洋上英国商业航运免受德国武装商船袭击的方式，试图限制日本参加海上行动。然而日本不愿接受这样一个受限制的角色，并于8月15日向德国发出最后通牒，要求德国不迟于9月15日“无条件并无偿地将胶州租借地全部交给日本帝国政府，以便最后将其归还中国”[43]。外相加藤高明的看法是，如果无偿得到胶州租借地，可以在相当时间内归还中国；另一方面，如果以鲜血和金钱的高昂代价获得，日本不会轻易将其放弃。
由于德国没有对最后通牒作出答复，日本宣战，并封锁了德国租借地内的青岛。为了尽量减少损失，日军决定从背后进攻德国防区，但这样做需要通过中国领土，违犯了中国的中立。东京向北京施加很大压力，要求把山东省排除在中立区之外，但被外交部总长孙宝琦坚决拒绝。相反，中国在山东集结了大量军队。尽管中国怀疑日本在以武力占领后会信守诺言将胶州归还中国，但中国最后屈服了。
1914年9月2日，日军在山东半岛北部登陆。然而日军不是全力进攻德国在胶州湾的防区，而是以部分兵力占领潍县，然后西向，占领通往济南的山东铁路全线。日军随后又攻占青岛。然而，甚至在德国投降后，日本仍沿铁路全线留驻军队。
在整个过程中，中国处境孤立。英、法、德全神贯注于欧洲的战争，没有时间和资源关心亚洲。英国也感到日本的利益集中在华北，可能有助于稳定英国在华中和华南的利益。此外，因为协约国在欧洲受到很大的压力，英国愈来愈感到需要日本的帮助，所以默许日本向中国施加压力。俄国自己正在策划向中国的渗透，也不反对日本的行动。只有尚未卷入欧洲战争的美国，给中国一些同情。但即使是美国，主要关心的仍是欧洲的战争，不希望为中国而与日本对抗。由于不能指望外部的帮助，最后外交部次长曹汝霖向日本人转达了袁世凯就日本的经济要求进行谈判的意愿；作为回报，希望日本严格控制在日本的中国革命党人。
于是战争年代为日本提供了一个稳定其与中国关系的良机。由于用武力攻占的山东需要重新谈判，似乎这是重新谈判满洲租借地的适当时机，不需很长时间去进行。欧洲不可能干涉。许多日本团体煽动与中国全面解决；老政治家们认为，鉴于欧洲自相残杀，意见一致是重要的，同时，各种各样的激进团体提出了全面推翻中国政权的理由。甚至再度在日本避难的孙逸仙，也认为他看到了帮助反对袁世凯的机会。不消说，军队领导人态度特别坚决。
外务省及时制定了十四条要求表，列为四号和七点“希望”（第五号），大隈政府在11月11日的内阁会议上正式通过。1915年1月18日，日置益公使在北京直接把它们交给袁总统，并以一种傲慢的方式对它们进行解释；他向袁保证，如果它们被接受，日本将控制在日本的中国革命党人和留学生。
日置益要求袁对要求内容和谈判过程保密，但北京政府通过年轻的外交官顾维钧很快把要求的内容泄露给美国公使保罗·芮恩施。孙宝琦辞去外交部总长，由陆征祥接替。然后开始了缓慢的谈判过程，其间袁耗尽了日本人的耐心。在84天中，进行了25次正式谈判和20次非正式谈判，作了许多修改。[44]在谈判过程中，美国政府对日本的要求以及谈判的方式越来越不安，而美国舆论则转向反对日本。国务卿威廉姆·詹宁斯·布赖安最初准备接受日本大体上不谈“第五号”的保证，但当明白日本人并未对他坦诚相告，以及芮恩施公使应中国的警告从北京发回日本人侵略的紧急预告时，威尔逊总统接过来指导美国的反应。[45]最后东京放弃了“第五号”，并于1915年5月7日发出最后通牒。于是中国屈服了。5月9日晨一时，新任外交部总长陆征祥和次长曹汝霖来到日本使馆，并按他们的最后修订文本接受了要求。最初要求与最后要求之间的区别，包括它们的长期效应，可以用下表概括。
按帝国主义的先例来看，二十一条并不包含什么新东西；除满洲租借地的扩张外，它们也不意味日本在中国更有地位。它们符合列强在华所获特权的顺序，也没有直接威胁美国的经济利益，或直接与... -->>
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